耕地保護 要數量更要質量
切實保護耕地是關系國計民生(shēng)的頭等大(dà)事。2021年中(zhōng)央農村(cūn)工(gōng)作會議指出，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。本期邀請專家圍繞耕地保護進行探讨。
主持人：經濟日報社理論部主任、研究員(yuán) 徐向梅主持人：我(wǒ)國耕地現狀如何？怎樣守住18億畝耕地紅線？
鄖文聚（自然資(zī)源部國土整治中(zhōng)心研究員(yuán)）：我(wǒ)國耕地資(zī)源面臨嚴峻形勢。整體(tǐ)來看，我(wǒ)國耕地數量大(dà)幅減少趨勢已持續30年。最新國土“三調”（第三次全國土地調查）數據顯示，全國耕地19.18億畝。自2009年到2019年10年間我(wǒ)國耕地淨減少1.13億畝，年均1130萬畝。與“二調”相比，年均減少面積甚至略有擴大(dà)。在非農建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下(xià)，耕地減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。過去(qù)10年的地類轉換中(zhōng)，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，結果是，耕地淨流向林地1.12億畝，淨流向園地0.63億畝。耕地流向園地等農用地情況，“三調”專門對此進行了調查标注，全國共有8700多萬畝即可恢複爲耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工(gōng)程措施恢複爲耕地的農用地。
耕地資(zī)源“大(dà)換位”，光溫水土條件不匹配程度加深。從宏觀看，我(wǒ)國耕地資(zī)源重心持續向西北(běi)、東北(běi)轉移，光熱水搭配更好的南(nán)方優質耕地流失速度快，全國耕地資(zī)源格局南(nán)北(běi)對調，南(nán)方的糧食産量占全國比重已不足30%。從微觀看，區域耕地資(zī)源城鄉對調，沿河、沿路、沿村(cūn)的耕地“種”上了房子、植上了樹(shù)，補充的耕地進了山、開(kāi)了荒。保障糧食安全必須保證18億畝耕地紅線不褪色。“18億畝耕地紅線”的提出由來已久，2006年“十一(yī)五”規劃首次提出18億畝耕地保有量的約束性指标，2008年《全國土地利用總體(tǐ)規劃綱要（2006―2020年）》提出守住18億畝耕地紅線，其基本思想是提升耕地生(shēng)産能力、耕地承載能力。但是，在我(wǒ)國現有耕地中(zhōng)，有相當比例是不穩定耕地，難以改造建設成爲高标準農田。堅守耕地紅線，不僅要确保18億畝耕地穩定在握，而且要确保耕地紅線成色不褪，耕地資(zī)源利用效率不降。打好規劃控制、用途管制、建設提升、生(shēng)态修複組合拳。堅持數量質量并舉，用嚴密的法制完善耕地保護制度。明确耕地内涵，徹底解決耕地保有量、永久基本農田倒挂現象。從規劃源頭進行耕地保護，守住耕地數量、穩定耕地布局。遵循質量優先、集中(zhōng)連片的基本原則，嚴格耕地用途管制，明确耕地與其他用地之間的轉換規則，提高耕地質量建設水平，完善建後管護機制。構建耕地資(zī)源及其利用的監測預警技術體(tǐ)系，及時發現并解決耕地資(zī)源源頭保護與利用過程中(zhōng)出現的問題。
分(fēn)區分(fēn)類施策，建設生(shēng)态良田、智慧利用農田。對于不同種類耕地質量生(shēng)态退化應采取不同措施。如丘陵山區應統籌耕地保護與生(shēng)态修複，因地制宜推進坡改梯、農田水利建設、生(shēng)态退耕等；生(shēng)态脆弱區、幹旱地區應做好土地适宜性評價，對宜耕土地實行保護性開(kāi)發利用。建立智慧利用農田，基于大(dà)數據驅動的耕地系統認知(zhī)、動态感知(zhī)、智能決策與知(zhī)識服務，實現耕地治理體(tǐ)系與治理能力現代化。加強科技創新。針對不同類型耕地保護利用障礙，亟需采取相應工(gōng)程措施和物(wù)理、化學、生(shēng)物(wù)等綜合技術提升耕地生(shēng)産能力、維護耕地健康水平。我(wǒ)國夏糧主産區秦淮過渡帶耕地保護利用長期面臨中(zhōng)低産糧田土壤結構差、有機質含量低、耕層水肥保蓄能力弱、易旱易澇不易耕等問題，亟需科技工(gōng)作者攻克秦淮過渡帶振蕩型多因子複合障礙、耕地合理利用關鍵技術，形成技術體(tǐ)系并盡快實施。主持人：我(wǒ)國耕地面臨哪些生(shēng)态問題？如何借鑒國内外(wài)經驗更好促進我(wǒ)國耕地資(zī)源持續利用與保護？
孔祥斌（中(zhōng)國農業大(dà)學土地科學與技術學院教授）：目前我(wǒ)國耕地資(zī)源面臨五大(dà)生(shēng)态問題。氮、磷和溫室氣體(tǐ)排放(fàng)增加突破安全邊界。目前，我(wǒ)國成爲世界化肥農藥用量最多的國家，氮肥施用量占全球33%，磷肥施用量占全球36%，單位面積化肥施用量達440公斤，農藥施用量達14公斤/公頃。氮肥和磷肥過量使用，導緻氮、磷流失嚴重。2018年氮、磷流失量分(fēn)别爲821.4萬噸、213.8萬噸，遠超我(wǒ)國氮、磷安全邊界48.57萬噸和16.19萬噸。黃淮海平原地下(xià)水超采嚴重影響當地發展。我(wǒ)國北(běi)方地區，全國20%的水資(zī)源需灌溉60%的耕地，引起地下(xià)水超采，超采面積近30萬平方千米，超采量約170億立方米。黃淮海平原是我(wǒ)國地下(xià)水超采最嚴重的區域。研究表明淺層地下(xià)水以0.46±0.37米/年、深層地下(xià)水以1.14±0.58米/年的速度下(xià)降。黃淮海平原灌溉量減少20%至40%，會造成小(xiǎo)麥産量減少8.64%至12.36%，玉米産量減少2.30%至3.11%。
東北(běi)黑土地退化動搖我(wǒ)國糧食安全的“壓艙石”。東北(běi)黑土地是我(wǒ)國最重要的糧食主産區和最大(dà)的優質商(shāng)品糧生(shēng)産基地，但是耕地重心北(běi)移和高強度的利用方式加劇東北(běi)黑土地退化，導緻黑土地“變薄、變瘦、變硬”。黑土耕層平均厚度已由開(kāi)墾前80至100厘米下(xià)降爲20至30厘米。近60年黑土耕作層土壤有機質含量下(xià)降了1/3，部分(fēn)地區下(xià)降了50%。東北(běi)黑土地是我(wǒ)國旱地土壤有機碳唯一(yī)下(xià)降的地區，每10年下(xià)降0.6至1.4斤/公斤。與自然黑土相比，開(kāi)墾20年、40年、80年的耕地土壤0至30厘米土層土壤容重分(fēn)别增加7.59%、34.18%和59.49%，田間持水量分(fēn)别下(xià)降10.74%、27.38%和53.90%。西北(běi)白(bái)色薄膜污染嚴重阻礙農作物(wù)生(shēng)産發育。我(wǒ)國地膜使用量由1994年的42.63萬噸增加到2020年的238.9萬噸，年均增長7.27%，覆蓋我(wǒ)國耕地面積66萬公頃以上，但薄膜回收率大(dà)約在60%，導緻薄膜殘留十分(fēn)嚴重，殘留地膜會影響土壤的吸濕性，阻礙農田土壤水分(fēn)的運動，同時也會嚴重抑制農作物(wù)生(shēng)長發育。重金屬污染嚴重威脅着百姓的飲食安全。2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤環境狀況總體(tǐ)不容樂觀，部分(fēn)地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，全國土壤總點位超标率爲16.1%，遠高于20世紀80年代農田土壤污染率約5%的水平。
國内外(wài)有許多耕地資(zī)源利用的成功經驗。以色列以科技爲核心的耕地保護實現了資(zī)源的高效利用，并減少生(shēng)态風險。修建完善的國家輸水系統，并有先進的海水淡化技術；使用滴灌與污水回用技術，克服了畦灌和淋灌造成的土壤闆結，提高土壤微生(shēng)物(wù)活性；收集雨水技術，減少土壤侵蝕，僅此一(yī)項技術就可以使每公頃小(xiǎo)麥産量提高500公斤。荷蘭通過完善城鄉土地利用規劃和技術型家庭農場使其實現農業高質量發展。荷蘭有完善的城鄉土地利用規劃，通過統籌城鄉發展，防止城市化對農業用地的大(dà)規模侵蝕；建立國家土地儲備機構，通過土地收購，進行土地整治，整備後的土地主要通過長期租賃的方式供給農業生(shēng)産者，用于集中(zhōng)機械化耕作。我(wǒ)國傳統農業生(shēng)産方式值得借鑒，桑基魚塘較好地發揮水陸交互作用與邊緣效應，協調種養間的經濟與生(shēng)态效益，是一(yī)種可持續生(shēng)态農業的典範。現代農業中(zhōng)，吉林梨樹(shù)的保護性耕作，通過科研院所重點參與、合作社爲載體(tǐ)、政府和企業協同保護性耕作模式，提升了耕地土壤質量。廣西龍州“小(xiǎo)塊并大(dà)塊”等耕地規模化方式，通過權屬調整，将細碎化耕地歸并整治，一(yī)定程度上解決耕地細碎化問題，推進了規模化經營，減少了農藥化肥的投入。
結合國内外(wài)經驗，建議采取如下(xià)措施實現耕地資(zī)源可持續利用。第一(yī)，通過耕地保護，實現耕地空間格局優化和生(shēng)産與生(shēng)态協同。樹(shù)立山水林田湖草沙是一(yī)個生(shēng)命共同體(tǐ)、保護耕地就是保護生(shēng)态的理念，促進耕地紅線與生(shēng)态紅線共融。科學評價耕地空間分(fēn)布，根據各區域耕地分(fēn)布總體(tǐ)特征，優化耕地空間格局，實現耕地空間的嚴格管控。進行耕地保護生(shēng)态治理，調整農作物(wù)生(shēng)産布局，控制利用強度。對已經出現生(shēng)态問題的耕地，要進行合理休耕輪作；對自然條件較差的邊際土地，進行有序退耕；對污染的耕地，要進行污染治理。第二，通過産權調整，實現耕地資(zī)源高效利用。探索不同耕地産權調整模式，通過“一(yī)社一(yī)田”“小(xiǎo)塊并大(dà)塊”“一(yī)戶一(yī)田”與“一(yī)組一(yī)田”等耕地規模化方式，以及地方政府提供政策和資(zī)金的支持，實現權屬調整、土地流轉、土地整治工(gōng)程的有機銜接，解決耕地細碎化問題，建設新型生(shēng)産單元，達到耕地平整、集中(zhōng)連片、農田基礎設施完善、地力提升的綜合目标，提高農業機械化水平、降低農業生(shēng)産成本，提升耕地利用效率，降低生(shēng)态風險。第三，創新耕地資(zī)源保護與利用治理機制。構建“縱橫結合”耕地多功能和永久基本農田生(shēng)态補償機制。建立糧食生(shēng)産生(shēng)态補貼，進一(yī)步加強對生(shēng)産過程中(zhōng)的綠色管控，考核良田良種的生(shēng)态成效，對耕地利用成效較好的經營者進行附加補貼、對耕地保護成效較好的地方政府進行建設用地指标獎勵，鼓勵農民進行綠色生(shēng)産，激發農民和地方政府耕地生(shēng)态保護動力，穩步落實國家“一(yī)控兩減三基本”污染防治目标。同時，構建多元主體(tǐ)耕地資(zī)源保護與利用機制。充分(fēn)激活農民等微觀經營主體(tǐ)耕地保護動力，通過土地發展權補償、糧食生(shēng)産補貼和生(shēng)态補償等，提高耕地經營主體(tǐ)的經濟效益。主持人：目前我(wǒ)國耕地質量如何？怎樣持續提升耕地質量，保證農田“必須是良田”。
吳克甯【中(zhōng)國地質大(dà)學（北(běi)京）土地科學技術學院教授】：耕地質量調查評價是自然資(zī)源管理的重要基礎性工(gōng)作，是摸清耕地質量家底、進行耕地質量紅線保護與建設的重要依據。目前，我(wǒ)國相關部門根據管理職能不同，從不同角度對耕地質量進行評價和管理。自然資(zī)源部基于原國土資(zī)源部牽頭起草的《農用地質量分(fēn)等規程》開(kāi)展耕地質量等别評價工(gōng)作，實質是反映耕地自然資(zī)源禀賦（産能），服務土地資(zī)源管理。該體(tǐ)系将全國耕地劃分(fēn)爲12個一(yī)級區、42個二級區，具體(tǐ)考慮自然因素、利用水平、經濟條件等影響因素進行評價并劃分(fēn)耕地質量等别。分(fēn)等結果按照标準糧100公斤的間距劃分(fēn)耕地等别，從優到劣形成1至15等，等别結果包括自然等、利用等、經濟等，全國可比。《2017中(zhōng)國土地礦産海洋資(zī)源統計公報》顯示，全國耕地平均質量等别爲9.96等，中(zhōng)等地占比最大(dà)，面積爲106462.40萬畝，占52.72%；優等地5848.58萬畝，占2.90%；高等地53693.58萬畝，占26.59%；低等地35931.40萬畝，占17.79%。農業農村(cūn)部基于原農業部牽頭起草的《耕地質量等級》開(kāi)展耕地質量等級評價工(gōng)作，實質是反映耕地地力（土壤肥力）水平，服務農業生(shēng)産。該體(tǐ)系将全國耕地劃分(fēn)爲9個一(yī)級農業區、37個二級農業區，分(fēn)區域具體(tǐ)考慮耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施等因素，進行評價并劃分(fēn)出耕地等級。結果采用等間距法，從優到劣依次劃分(fēn)爲一(yī)至十等，等級結果分(fēn)區可比。《2019年全國耕地質量等級情況公報》顯示，全國耕地按平均等級爲4.76等，其中(zhōng)一(yī)至三等耕地面積爲6.32億畝，占耕地總面積31.24%；四至六等耕地面積爲9.47億畝，占耕地總面積46.81%；七至十等耕地面積爲4.44億畝，占耕地總面積21.95%。
除上述兩種上升至政府層面、大(dà)規模開(kāi)展且廣泛應用的耕地質量評定标準外(wài)，生(shēng)态環境部牽頭編制的《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控标準（試行）》、中(zhōng)國地質調查局牽頭編制的《土地質量地球化學評價規範》、國務院第三次全國國土調查領導小(xiǎo)組辦公室發布的《第三次全國國土調查耕地資(zī)源質量分(fēn)類工(gōng)作方案》等文件，從耕地土壤污染風險、農耕區地球化學質量狀況、耕地自然條件和本底狀況等層面開(kāi)展耕地質量監測與評價工(gōng)作。我(wǒ)國耕地質量形勢仍舊(jiù)嚴峻。從質量來看，耕地高産田僅占耕地總面積的31.24%，中(zhōng)低等級占2/3以上，障礙退化耕地面積占比高達40%，鹽堿耕地已達1.14億畝，超過14%的耕地嚴重酸化。持續提升耕地質量，确保農田是良田，需要理念創新、技術綜合、政策支持。從概念上理解好“良田”。目前我(wǒ)國“三大(dà)土地資(zī)源管理體(tǐ)系”關于耕地質量的内涵不統一(yī)、指标不一(yī)緻、方法技術不相容，制約耕地數量、質量、生(shēng)态“三位一(yī)體(tǐ)”保護監管體(tǐ)系的構建。對比國内已有耕地質量評價體(tǐ)系，對标國外(wài)功能性土地管理和土壤健康評價，從土地生(shēng)産潛力、土壤功能、土壤健康以及農業産能要素維度進行評價監管，建立健全包容完整、科學系統，與國際體(tǐ)系接軌，與管理體(tǐ)制相适應的耕地調查評價技術體(tǐ)系，爲建設好、利用好、管護好良田做好基礎工(gōng)作。
從技術上建設好“良田”。我(wǒ)國中(zhōng)低産田分(fēn)布面積最大(dà)的區域是東北(běi)、華北(běi)和長江中(zhōng)下(xià)遊區域，從南(nán)到北(běi)各區域障礙類型複雜(zá)多樣。要以國土空間規劃爲依據，依托國土整治與生(shēng)态修複平台，建設高标準農田。通過土地平整工(gōng)程，歸并零散地塊、提高田塊規整度、增加有效土層厚度，改善立地條件；通過土壤改良工(gōng)程，改善表層土壤質地、提高有機質含量、抑制土壤鹽漬化、調節土壤pH值，改善土壤條件；通過灌溉排水工(gōng)程和田間道路工(gōng)程，提高灌溉保證率、完善排水條件、提高田塊通達度，改善利用條件；通過農田防護與生(shēng)态環境保持工(gōng)程，增加農田防護林面積、維持生(shēng)物(wù)多樣性，改善生(shēng)态條件。采取針對性、綜合性技術建設打造旱澇保收、高産穩産的優質良田。
從政策上管護好“良田”。對于已建設好的良田管理，最關鍵的是保證其不被破壞。“田長制”是遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的重要抓手。目前“田長制”存在缺少完整權威立法體(tǐ)系、責任制主體(tǐ)權責較分(fēn)散、監管對象不明晰等問題。未來需要推進構建并築牢“田長制”的法律體(tǐ)系；對“非農化”“非糧化”行爲可能引起的耕地破壞的類型及種植條件破壞程度進行權威認定；利用明确的責任權利歸屬倒逼主管部門，達到各方主動履行職責的“公共責任制”效果；明晰“田長制”的監管對象，明确細化各轄區的基本農田與耕地的準确用途，避免監管出現“真空地帶”。通過“田長制”這一(yī)“長牙齒”的耕地保護措施，全面提升良田的保護利用水平。
