“18億畝耕地紅線”是怎麽來的？
全國人大(dà)農業與農村(cūn)委員(yuán)會主任委員(yuán)陳錫文說，18億畝是綜合經濟發展、人口狀況、糧食單産等因素測算劃定的。考慮到複種指數，18億畝耕地對應每年的農作物(wù)播種面積爲24億畝。其中(zhōng)，糧食播種面積約17億畝，其餘用于棉、油、糖、菜等種植。
從另一(yī)個角度看，我(wǒ)國糧食畝均單産不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應的産量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食産量所站穩的台階。近年來，我(wǒ)國進口大(dà)量農産品，等于變相利用國外(wài)耕地。以進口量最大(dà)的大(dà)豆爲例，2021年進口9652萬噸，如國内生(shēng)産，以畝産130公斤計算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。18億畝隻是個概數，其實際指向也是與時俱進。國家“十一(yī)五”規劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規劃上升爲18.18億畝，“十三五”規劃明确保持在18.65億畝。耕地紅線數據的變化，反映出國家對耕地保護的目标在持續加壓。新中(zhōng)國成立後，耕地保護幾經波折，在不同時期應對不同矛盾，爲實施耕地保護作出大(dà)量努力。當年在“以糧爲綱”的大(dà)背景下(xià)，耕地保護受到重視。朱道林回憶，上世紀50年代至70年代，農墾制度得到充分(fēn)發展，各地還大(dà)規模開(kāi)墾了陡坡地做梯田，耕地規模有所發展。
1978年，安徽鳳陽縣小(xiǎo)崗村(cūn)探索“包産到戶”，農村(cūn)改革拉開(kāi)大(dà)幕。1979年小(xiǎo)崗生(shēng)産隊糧食産量相當于1955年到1970年産量總和。這個時期，農民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開(kāi)始，農村(cūn)經濟飛速發展，農民的住宅需求日益旺盛，鄉鎮企業在農村(cūn)紛紛開(kāi)辦，亂占耕地問題開(kāi)始出現。1981年，國務院下(xià)發《關于制止農村(cūn)建房侵占耕地的緊急通知(zhī)》對此作出規範。1985年财稅體(tǐ)制改革，地方财政大(dà)包幹大(dà)大(dà)激發了地方發展經濟積極性，由此也帶來大(dà)量的土地占用，耕地嚴重流失。1986年，我(wǒ)國頒布土地管理法，以法律形式對耕地使用進行規範。就在這一(yī)年，誕生(shēng)了專門管理國家土地資(zī)源的機構——國家土地管理局，一(yī)改城市土地和農村(cūn)土地分(fēn)而治之的局面。上世紀90年代開(kāi)始，各地“開(kāi)發區熱”造成了大(dà)量的耕地占用，由此也導緻工(gōng)業用地價格扭曲，企業因土地成本低，占地過多，而且出現了園區土地投機等弊端，這在中(zhōng)西部地區尤其普遍。有鑒于此，1992年，中(zhōng)共中(zhōng)央出台了《關于嚴禁開(kāi)發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知(zhī)》，嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行爲。1997年，《關于進一(yī)步加強土地管理切實保護耕地的通知(zhī)》發布，提出實施基本農田保護和耕地總量動态平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一(yī)五”規劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指标。這一(yī)時期，我(wǒ)國還實行了省級政府耕地保護責任目标考核制度，并建立了國家土地督察制度。
黨的十八大(dà)以來，中(zhōng)央對耕地保護空前重視，農村(cūn)土地制度改革、國家糧食安全戰略加快協同。2013年的中(zhōng)央農村(cūn)工(gōng)作會議提出，堅持以我(wǒ)爲主、立足國内、确保産能、适度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。同時，提出不斷探索農村(cūn)土地集體(tǐ)所有制的有效實現形式，落實集體(tǐ)所有權、穩定農戶承包權、放(fàng)活土地經營權，創新回答了“誰來種地，如何種地”的問題。2017年，黨的十九大(dà)明确提出第二輪土地承包到期後再延長30年。耕地保護政策的四梁八柱開(kāi)始構建。2017年，中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，規範省域内補充耕地指标調劑管理，并探索補充耕地國家統籌。2019年，我(wǒ)國再次修訂土地管理法。2020年，中(zhōng)央提出糧食安全黨政同責。2021年，修訂土地管理法實施條例。管控型政策工(gōng)具不斷完善。2020年，國務院辦公廳先後下(xià)發《關于堅決制止耕地“非農化”行爲的通知(zhī)》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生(shēng)産的意見》，嚴禁違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地，明确了耕地利用優先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資(zī)源部等三部門發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知(zhī)》，要求永久基本農田不得轉爲林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。同時，對耕地轉爲其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。
近年來，國家大(dà)力推進高标準農田建設，目前已累計建成9億畝。多部門實施國家黑土地保護工(gōng)程，推動酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高标準農田抗災減災能力明顯提升。2021年，甘肅670萬畝農田持續遭受大(dà)旱，高标準農田的成災率比一(yī)般農田低20個百分(fēn)點；台風“煙花”過境浙江餘姚，當地高标準農田僅用兩天就排出最大(dà)深度60厘米的積水。記者梳理發現，圍繞耕地保護，我(wǒ)國已形成管控型、激勵型及建設型三類政策工(gōng)具箱。管控型政策是通過規劃管控、用途管制、利用計劃、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行爲。建設型政策是通過加大(dà)投入提高地力，包括高标準農田建設、耕地質量提升。激勵型政策是通過經濟手段對種糧農民給予補貼，對保護耕地的地方給予獎勵，包括耕地地力補貼、耕地保護補償機制等。
趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我(wǒ)們堅定的決心，沒有一(yī)點點讨價還價的餘地！先天不足的農業資(zī)源禀賦、超多人口的糧食供給壓力，使得我(wǒ)國耕地被迫長期超強度利用。事實上，耕地質量保護和數量保護同樣也是世界級難題。上世紀70年代的歐洲，荷蘭是世界人均耕地面積最小(xiǎo)的國家之一(yī)，在工(gōng)業化、城市化壓力下(xià)，平均每年損失耕地1萬公頃。爲此，荷蘭更新耕地保護的相關法律制度，從城市和農村(cūn)兩方面統籌城鄉土地規劃，防止城市化侵蝕農業用地。得益于嚴格的耕地保護，荷蘭已是世界第二大(dà)農産品出口國。雖國情農情不同，但他山之石可以攻玉。對我(wǒ)國而言，耕地安全愈重要，耕地保護卻也愈艱難。在統籌發展和安全的視角下(xià)，千方百計确保耕地安全，要處理好地方與全局、經濟利益與國家安全、當下(xià)與長遠三對主要矛盾。當務之急是堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，構建統籌數量、質量、利用于一(yī)體(tǐ)的耕地安全制度體(tǐ)系，梯次解決“有沒有地”“好不好用”“種不種糧”的問題。首先，針對用地利益沖突，要嚴格耕地數量管控，解決“有沒有地”的問題。辦法是，強化耕地用途管制，規範土地流轉行爲，優先保護優質耕地。在衛星遙感監測技術成熟的今天，違法占地難逃“法眼”。在衛星影像上，田塊清晰可見，灣塘一(yī)覽無餘。隻要占地動工(gōng)，必被“天眼”監控。這使得通過定期遙感監測能及時發現問題線索。要嚴控建設用地占用耕地，強化地方責任，實行黨政同責、終身追責。下(xià)達帶位置帶責任的耕地保有量和永久基本農田保護目标任務，并簽訂耕地保護目标責任書(shū)。針對“天眼”發現的非法實質性占用耕地，建立完善“增違挂鈎”機制，将違法用地數量與土地計劃指标挂鈎。據統計，我(wǒ)國土地流轉比例已超三分(fēn)之一(yī)，工(gōng)商(shāng)資(zī)本占流轉土地的比例約10%。2021年的《農村(cūn)土地經營權流轉管理辦法》提出，“對工(gōng)商(shāng)企業等社會資(zī)本流轉土地經營權，依法建立分(fēn)級資(zī)格審查和項目審核制度”。各地應加快完善企業經營信譽檔案、信用擔保等操作性細則，加強流轉土地監管，對非法占用土地或破壞耕地層的，及時追究法律責任。記者調研發現，優質耕地減少的速度快于一(yī)般耕地，發達地區耕地減少的速度快于欠發達地區。有必要優先把光熱水土匹配較好、複種指數較高的耕地劃爲永久基本農田，實行特殊保護，特别是要把水熱充足、一(yī)年多熟的耕地保住。同時，對比較優勢突出區域的耕地，劃定不同作物(wù)的優勢産區或産業帶，實行區位鎖定，防止優質耕地流失。其次，針對土壤地力透支，要強化耕地質量建設，解決耕地“好不好用”的問題。手段是，加大(dà)耕地建設投入，加快耕地科技創新，優化灌區續建配套。采訪中(zhōng)，各地普遍反映，高标準農田建設投入與實際建設成本相比差距較大(dà)，多數地方财政資(zī)金配套困難，管護經費(fèi)也普遍不足。農業農村(cūn)部農田建設管理司副司長吳洪偉建議，各地要提高土地出讓收入用于農業農村(cūn)的比例，優先用于高标準農田建設。加強耕地保護與财政獎補、信貸擔保等方面的政策銜接，吸引社會資(zī)本和新型主體(tǐ)投入高标準農田建設和運行管護。耕地質量提升是個系統工(gōng)程，涉及農機、農藝、種子、水肥等多學科。長期以來，我(wǒ)國耕地科技力量布局分(fēn)散，突破難點的思路不清晰。不久前，中(zhōng)國農科院啓動實施“沃田科技行動”，集聚院内農業資(zī)源、作物(wù)科學、農業機械等學科協同攻關。下(xià)一(yī)步，應在更大(dà)範圍内強化科技資(zī)源整合，推進“基礎研究、技術研發、産品創制、模式構建”全鏈條科技創新，打造耕地國家戰略科技力量。水利是改善耕地質量的關鍵要素。水利部農村(cūn)水利水電(diàn)司副司長、一(yī)級巡視員(yuán)倪文進說，我(wǒ)國自然地理條件決定了農業生(shēng)産高度依賴灌溉。要加快推進大(dà)中(zhōng)型灌區續建配套與現代化改造，以糧食主産區爲重點，開(kāi)展骨幹灌排工(gōng)程設施除險加固、配套達标，注意與高标準農田建設銜接。中(zhōng)國水利水電(diàn)科學研究院水利研究所副所長張寶忠認爲，要因地制宜建設水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工(gōng)程體(tǐ)系，以數字灌區爲抓手建設水調控系統，将有助于耕地質量長久提升。再次，針對耕地“非糧化”，要創新激勵措施，解決“種不種糧”的問題。方式是，明确耕地利用優先序，保障種糧農民合理收益，擴大(dà)金融保險手段運用。耕地又(yòu)有一(yī)般耕地、永久基本農田、高标準農田之别。耕地利用不能完全按照效益優先的原則來考量。應當明确，一(yī)般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生(shēng)産。永久基本農田是優質耕地，已依法劃定約15.46億畝，要重點用于糧食生(shēng)産。高标準農田已建成9億畝，原則上全部用于生(shēng)産糧食。要引導新發展林果業上山上坡，不與糧争地。不過，也不能把“非糧化”與農業結構調整對立。各地在防止“非糧化”增量同時，要穩妥處置存量問題。在地方調研時，農民們告訴記者，“隻要種糧能賺錢，國家糧食就安全”。耕地問題不能隻算經濟賬，但也要用好經濟手段。區别于“非農化”，防止耕地“非糧化”要有不同的應對策略。要綜合運用政策、市場等手段來糾正“非糧化”，讓經營主體(tǐ)願意種糧。既要“曉之以義”，壓實地方黨委政府糧食安全責任，确保各省份糧食播種面積穩定；又(yòu)要“輔之以利”，完善農業價格和補貼政策，健全農業社會化服務體(tǐ)系，讓農民種糧多得利。2022年1月，四川省首單耕地地力指數保險在宜賓市落地。承保的錦泰保險公司介紹，該保險通過監測土壤有機質含量變化來判斷是否觸發保險補償。保險周期爲3年，參保後，農戶每年每畝地僅需繳納24元保費(fèi)，如果監測顯示有機質含量增長，農戶就可獲得每畝3年最高1500元的補償。作爲金融支農創新試點支持項目，耕地地力指數保險将一(yī)般政策性農業保險的受災賠付變爲正向激勵，有利于激勵種糧農戶，可逐步擴大(dà)試點。寸土寸金關乎國計，一(yī)壟一(yī)畝承載民生(shēng)。保護耕地就是保護我(wǒ)們自己和子孫後代。在耕地問題上決不能犯曆史性錯誤。唯如此，才能實現“但存方寸地，留與子孫耕”。（經濟日報調研組成員(yuán)：徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾）
來源：經濟日報（文中(zhōng)有删減）原标題：耕地問題調查
